超65%，城鎮化進入“下半場”

過去五年，常住人口城鎮化率從60.2%提高到65.2%——今年政府工作報告中的這組數據受到多方關注。

這是中國常住人口城鎮化率首次突破65%，意味著“十四五”規劃提出的“常住人口城鎮化率提高到65%”的目標提前實現。

65%背后有哪些改變？跨過65%，城鎮化的空間和動力還有多大？推進以人為核心的新型城鎮化，中國接下來將從何處著力？

10年間1.4億農村人口落戶城鎮

城鎮化是現代化的必由之路。改革開放以來，中國經歷了世界上規模最大、速度最快的城鎮化進程。

看規模，中國城鎮人口從1978年的17245萬人到2022年的92071萬人，增長74826萬人，這一增量超過歐洲人口總和。

看速度，中國常住人口城鎮化率1978年為17.92%，2022年為65.2%，40多年提升超47個百分點，英美等不少發達國家實現同階段城鎮化率躍升用時2倍以上。

隨著城鎮化快速推進，越來越多農村人口在城市安家落戶。“住進新房，我們成了新市民。”在貴州省獨山縣，岑群昌前兩年來到縣城一家新能源科技公司工作，“工資待遇挺好，社保也正常交。現在，一家人都從農村老家搬了過來，上班、生活蠻方便。”

貴州省發展改革委有關負責人介紹，近年來，貴州堅持實施全面放開城鎮落戶的戶口遷移政策，推動在城鎮穩定就業的農民工及其隨遷家屬在城鎮應落盡落。推進實施居住證制度，加快落實以居住證為主要依據的農業轉移人口公共服務同等待遇政策。“十三五”以來，共推進農業轉移人口落戶城鎮300萬人以上，發放居住證超200萬張。

推進城鎮化的首要任務是促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。數據顯示，全國每年有上千萬農村人口轉移到城鎮，過去10年共1.4億農村人口在城鎮落戶。

中國城市和小城鎮改革發展中心主任高國力分析，隨著一系列相關文件出臺落地，中國戶籍制度改革取得歷史性突破。城區常住人口300萬以下城市基本取消了落戶限制，城區常住人口300萬以上城市落戶條件大幅放寬，多地積極探索實施了跨區域協同、居住和社保繳納年限互認等更加寬松的落戶政策。“2021年，戶籍人口城鎮化率達到46.7%，比上一年提高1.3個百分點，高于常住人口城鎮化率0.83個百分點的提高幅度，這是‘十三五’以來兩個城鎮化率首次縮小差距，農業轉移人口市民化取得顯著成效。”高國力說。

仍處在快速發展區間

繼續推進城鎮化，前景如何？專家認為，問題挑戰和機遇動力并存。

城鎮化率30%—70%一般被認為是城鎮化快速發展區間。1996年，中國常住人口城鎮化率達到30.48%，首次邁入這一區間，經過20多年發展，正逐步接近70%。

高國力認為，接下來，城鎮化率提升幅度較前期將有所放緩。從國際規律看，在城鎮化發展的中后期，城鎮化率增幅呈現前高后低的態勢。從國內形勢看，與城鎮化增速直接相關的進城農民工及其隨遷家屬規模自2018年以來持續減少，其中2020年受疫情影響人數同比減少683萬、下降3.8%，2021年人數雖同比小幅增加，但仍比2019年減少614萬人、下降3.5%，為1.69億人左右。未來進城農民工及其隨遷家屬的增長規模將進一步減少，這將帶來常住人口城鎮化率增幅逐步減緩。

發展不均衡是另一個挑戰。根據2022年中國統計年鑒，有12個省(區、市)城鎮化率高于全國水平，其中上海、北京、天津位列前三，分別為89.3%、87.55%、84.7%；19個低于全國水平，其中10個低于60%，最低的為35.73%。

專家分析，城鎮化質量有待進一步提升，戶籍制度改革及其配套政策尚未全面落實，城鎮基本公共服務尚未覆蓋全部常住人口，大中小城市發展協調性不足，超大城市規模擴張過快，部分中小城市及小城鎮面臨經濟和人口規模減少，城鄉融合發展任重道遠。

“盡管面臨挑戰，但總體上中國仍處在城鎮化快速發展期，城鎮化動力依然較強。”高國力說，從國內情況看，當前中國非農產業勞動生產率是農業的4倍多，城鎮居民人均可支配收入是農村居民人均可支配收入的2.45倍，且城鄉之間的基礎設施和公共服務仍有明顯差距，這些客觀現實持續吸引著農業轉移人口進城，農民進城仍是大趨勢。從國際經驗看，不少已完成城鎮化的發達國家，在城鎮化率達到60%以后的10多年仍保持了較快發展。2022年中國人均GDP達到12741美元，同期常住人口城鎮化率為65.2%，低于中高等收入國家67.59%的平均水平，更低于高收入國家80%左右的平均水平，還有一定增長空間。

加快農業轉移人口“市民化”

進入“下半場”，如何讓城鎮化走得穩走得好？加快農業轉移人口市民化仍是關鍵一環。

“農業轉移人口市民化是一個系統工程，不僅涉及流入地與流出地的利益格局，而且涉及社會保障的轉移接續、互認以及農村權益的保護等。”高國力說，當前，常住人口和戶籍人口兩個城鎮化率還存在大約18個百分點的差距，2億多農業轉移人口尚未完全融入城市。應著力完善農業轉移人口市民化配套政策體系，有序推進其全面融入城市，讓農業轉移人口“愿落戶、能落戶、敢落戶”。

國家發展改革委規劃司有關負責人表示，要堅持存量優先、帶動增量，穩妥有序推進戶籍制度改革，推動城鎮基本公共服務均等化，健全配套政策體系，提高農業轉移人口市民化質量。放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，各城市因地制宜促進在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務。

聚焦加快農業轉移人口市民化、放開放寬落戶限制，近來多地出臺新政。3月13日，浙江杭州對當地進一步深化戶籍制度改革的實施意見征求意見，提出進一步放開學歷落戶，同時全面放開桐廬、建德、淳安三縣(市)城鎮落戶條件；2月份，廣東深圳發文，重啟暫停3年的積分入戶政策；四川日前提出，將調整優化成都市落戶政策，其他城市和縣城全面取消落戶限制。

完善城鎮化空間布局是又一關鍵點。高國力認為，增強城市群和中心城市等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，既符合國際上城鎮化進程中人口經濟集聚和布局的規律，也符合中國資源環境條件和人口經濟變動趨勢。應加大政策舉措力度，促進人口經濟在城市間合理分布，促進大中小城市和小城鎮協調發展。分類推動城市群發展，有序培育現代化都市圈，轉變超大特大城市發展方式，提升大中城市功能品質，增強小城市發展活力，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。

中國即使基本實現城鎮化，仍將有4億左右的人口生活在農村。專家提醒，還須健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，堅持以工補農、以城帶鄉，以縣域為基本單元、以國家城鄉融合發展試驗區為突破口，促進城鄉要素自由流動和公共資源合理配置，逐步縮小城鄉發展差距和居民生活水平差距。